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政府與市場，二者應該如何站位？國務院近日印發《關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》（以下簡稱《意見》），進一步明晰了二者的角色定位。
鑒于目前政府對市場監管的“越位”和“缺位”，《意見》強調了政府要“退位”和“補位”。國家發改委產業研究所工業室副主任付保宗接受中國工業報記者專訪時指出，政府應從“彌補市場失靈”和“維護市場競爭秩序”兩方面著手，加強對市場的有效監管。
針對當前市場體系不完善、政府干預過多和監管不到位問題，《意見》強調，政府對市場要簡政放權，放管并重，實行寬進嚴管，進一步激發市場主體活力，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。
放寬準入各司其職
作為《意見》的最大亮點，“放寬市場準入”首次明確了市場主體行為規范責任，即“法無禁止即可為”；同時，明確了監管者責任，即“法無授權不可為”、“法有規定必須為”。
《意見》響亮地舉起“放”的大旗，提出“凡是市場主體基于自愿的投資經營和民事行為，只要不屬于法律法規禁止進入的領域，不損害第三方利益、社會公共利益和國家安全，政府不得限制進入。”
“放不是放任，管不是管死；放管并重，都是為了進一步激發市場活力。”國家行政學院教授宋世明表示，《意見》提出了改革市場準入制度、大力減少行政審批事項、禁止變相審批、打破地區封鎖和行業壟斷、完善市場退出機制五條措施，意在促進統一大市場的形成。
關于政府和市場的關系，在經濟學界一直頗具爭議。觀點出現兩個極端，一部分學者強調市場應該完全放開，一部分學者認為政府盡量發揮更多的作用。
付保宗表示，在市場機制發揮決定性作用的戰略導向下，政府應從兩個方面著手，實現管放結合。一是彌補市場失靈。毋庸置疑，市場不是萬能的，即使在美國等市場化程度較高的發達國家，市場機制也不是無所不能。在某些具有明顯市場外部性的領域，例如，公共基礎設施和服務、環保、節能、高風險的新興技術研發等，無法完全由市場進行調節，需要政府有效參與。
二是維護市場競爭秩序。這里面又包含兩個方面，一方面要建立科學合理的市場準入門檻和標準，保障市場競爭的公平公正。包括產品質量和安全認證、企業誠信體系建設、知識產權保護等，都需要政府加強監管。另一方面，要建立完善有效的市場退出機制，實現市場競爭的優勝劣汰。包括健全落后企業和產能退出的法律保障、援助機制等。
例如，一部分高污染、高耗能企業，因相關標準缺失，不能因被重罰而主動破產。或者某些企業盡管經營不善，但由于種種原因卻不能及時退出市場，同樣干擾了正常的市場競爭秩序。因此，政府既需要通過法律和市場手段倒逼企業有序退出，也需要給予必要的退出援助，包括后續職工安置、職工再就業培訓等，保障退出企業不會帶來社會負面影響。
作為簡政放權的突破口，目前，我國深化行政審批制度改革、取消和下放行政審批事項工作已經穩步推進。2013年新一屆政府成立以來，共計取消和下放行政審批等事項479項，2014年再次取消和下放200項以上的任務，繼續取消和下放行政審批事項儼然已經成為國務院各部門的剛性改革任務。
“《意見》再次把放寬準入作為改革市場監管的重要內容，很有針對性。”國務院發展研究中心研究員張永偉表示，《意見》提出的五條措施，如果能很好落實，將對推動形成統一開放市場、促進公平競爭有重要意義。
創新手段嚴格監管
理論上講，放與管應是同樣大小的兩個輪子，同時按同速率運轉，政府職能轉變這輛車才能運行良好。宋世明認為，簡政放權先于加強市場監管，加強市場監管必須跟進協同簡政放權。
多年來，各級政府及其部門在監管方面付出了艱辛的努力，但食品藥品、生態環境、安全生產等領域的市場監管仍存在不少問題。主客觀原因都有，回過頭來看，重要原因在于監管理念與監管方式陳舊落后，以計劃經濟的手段管理市場經濟條件下的市場主體。
為此，在加強市場監管方面，《意見》不僅在改進監管執法、改革法制體系上給予充分保障，還在手段、方式上進行了多項創新。包括：要求制定市場準入負面清單；鼓勵探索實行工商營業執照、組織機構代碼證和稅務登記證“三證合一”登記制度；探索實行簡易破產程序，健全優勝劣汰市場退出機制等。
這些手段的創新，是對企業準入門檻的結構性調整。付保宗表示，放開市場準入后，不等于取消了企業“門檻”，而是對政府部門的監管提出了更高要求。例如，當前，發達國家為企業設置了很多功能性的門檻，包括環保、能耗、就業、質量、安全等。
付保宗告訴記者，用負面清單方式進行監管，即是結構性調整準入門檻的有效方式。負面清單制度是破解準入難題的一個重大制度創新，政府以清單的方式明確列出禁止和限制投資經營的行業、領域、業務等，清單之外的，各類市場主體皆可依法平等進入。張永偉表示，實施這項改革的關鍵是要保證負面清單不能過長，否則就失去了改革的意義。
同時，《意見》還為企業入“市”設立了信用門檻，即夯實監管信用基礎。付保宗表示，在一些發達國家，信用監管體系比較健全，失信的成本之高會讓失信企業望而卻步。
簡政放權的主要目的在于促進市場公平競爭，維護市場正常秩序，從法治的層面確保市場在資源配置中起決定性作用。中國（海南）改革發展研究院院長遲福林認為，《意見》適應了我國建設法治市場經濟的客觀趨勢，突出了依法監管建設法治化市場環境的新要求。
針對此前市場監管存在“九龍治水、各管一段”的現象，《意見》明確提出：對反壟斷、商品進出口等關系全國統一市場規則和管理的事項，實現中央政府統一監管；對食品安全、商貿服務等實行分級管理的事項，要厘清不同層級政府及其部門的監管職責，原則上實行屬地管理，由市縣政府負責監管。
無論是解決多頭執法，還是消除多層重復執法，《意見》針對不同的改革任務提出了系統的而不是零敲碎打的、具體的而不是原則性的、明確的而不是模棱兩可的改革路徑。
盡管政府信號明確，政策內容翔實。但環境的營造不是一蹴而就的。建立完善的市場經濟體系是一項系統工程，需要中央、地方、企業等多部門、單位及社會各方力量協調配合。期間，需要政府提升服務能力水平，也涉及各方利益的博弈。
付保宗告訴記者，目前，我國依然處于向市場經濟轉軌的時期，盡管市場已經起到了資源配置的基礎性作用，下一步要真正實現市場起決定性作用，還需政府、企業及各方主體的協同努力。
